Definisi Pembentukan Kebijakan dan Perumusan Kebijakan
Pembentukan
kebijakan dan perumusan kebijakan sekilas merupakan konsep yang mirip, namun
sebenarnya keduanya merupakan konsep yang sama sekali berbeda walaupun antara
keduanya tidak dapat dipisahkan secara tegas. Menurut Frank T. Paine dan
William Naumes (1974) dalam Winarno (2008:91-93) proses pembentukan kebijakan
publik (policy formation) melibatkan
aktivitas pembuatan keputusan yang cenderung mempunyai percabangan yang luas,
mempunyai perspektif jangka panjang dan penggunaan sumber daya yang kritis
untuk meraih kesempatan yang diterima dalam kondisi lingkungan yang berubah.
Pembentukan kebijakan merupakan proses sosial yang dinamis dengan proses
intelektual yang lekat didalamnya. Ini berarti bahwa proses pembentukan
kebijakan merupakan suatu proses yang melibatkan proses-proses sosial dan proses-proses
intelektual.
Pembentukan kebijakan
melibatkan percabangan yang luas. Ini berarti
bahwa kegiatan pembentukan kebijakan berhubungan dengan keseluruhan sistem,
seperti misalnya perubahan-perubahan dalam tujuan organisasi atau perubahan
strategi manajemen yang mempunyai implikasi pada keseluruhan organisasi.
Pembentukan kebijakan
melibatkan perspektif jangka panjang. Ini berarti bahwa arah keputusan dalam
pembentukan kebijakan diharapkan mempunyai dampak pada organisasi untuk waktu
yang panjang.
Pembentukan kebijakan
menggunakan sumber-sumber kritis untuk meraih kesempatan yang diterima dalam
lingkungan yang berubah. Ini berarti bahwa sumber daya manusia (sebagai
sumber yang paling penting), keuangan dan sumber-sumber yang lain, diambil guna
menunjang situasi-situasi khusus untuk mengelola lingkungan yang dinamis. Untuk
memahami bagaimana proses pembentukan kebijakan efektif, perlu adanya beberapa
kriteria yang mampu menunjukkan seperti apakah proses pembentukan kebijakan yang
efektif tersebut.
Pembentukan kebijakan
merupakan proses intelektual. Dalam pembentukan kebijakan
individu-individu yang terlibat dalam pembentukan kebijakan menerima,
menganalisis, dan memilih diantara alternatif-alternatif, berhubungan dengan
elemen-elemen kebijakan, seperti misi utama, tujuan-tujuan organisasi yang
lebih luas, kebijakan-kebijakan dan strategi. Pola-pola seperti ini lebih mirip
dengan model pengambilan keputusan yang mendasarkan diri pada teori rasional
komprehensif.
Pembentukan kebijakan sebagai
kelanjutan proses sosial yang dinamis. Pembentukan kebijakan tidak hanya suatu
tugas untuk dikerjakan beberapa waktu ketika manajemen puncak bertemu untuk
memutuskan masalah-masalah kritis. Pembentukan kebijakan merupakan proses
sosial dinamis yang berkelanjutan dari implementasi dan perbaikan kebijakan
sebagai hasil dari perubahan dalam sumber daya dan lingkungan. Ini berarti agar
suatu organisasi tetap hidup, maka perubahan-perubahan mungkin harus dibuat
agar organisasi mampu menyesuaikan diri dengan lingkungannya.
Perubahan-perubahan yang terjadi, baik menyangkut sumber daya organisasi maupun
lingkungan harus direspon organisasi melalui perubahan-perubahan kebijakan.
Dengan demikian, proses yang terjadi dalam organisasi menyangkut pembentukan kebijakan
sebagai upaya adaptasi terhadap perubahan yang terjadi merupakan proses yang
dinamis karena merupakan resultan dari berbagai faktor.
Di
sisi yang lain, James E. Anderson dalam Winarno (2008:93) membuat kategorisasi
untuk membedakan antara berbagai konsep dalam kebijakan publik. Menurut
Anderson perumusan kebijakan menyangkut upaya menjawab pertanyaan bagaimana
berbagai alternatif disepakati untuk masalah-masalah yang dikembangkan dan siapa
yang berpartisipasi. Ia merupakan proses yang secara spesifik ditujukan untuk
menyelesaikan persoalan-persoalan khusus. Sedangkan pembentukan kebijakan lebih
merujuk pada aspek-aspek seperti misalnya, bagaimana masalah-masalah publik
menjadi perhatian para pembentuk kebijakan, bagaimana proposal kebijakan
dirumuskan untuk masalah-masalah khusus, dan bagaimana proposal tersebut
dipilih diantara berbagai alternatif yang saling berkompetisi. Pembentukan
kebijakan merupakan keseluruhan tahap dalam kebijakan publik yang berupa
rangkaian keputusan.
Menurut
Lester dan Stewart (2000) dalam Mulyadi (2016:8) formulasi kebijakan adalah “the stage of the policy process where and
acceptable courses of action for dealing with some particular public problem
are identified and enacted into a law”.
Sedangkan
menurut Jones (1984) dalam Mulyadi (2016:8-9) “formulation is derivative of formula and means simply to develop a
plan, a method, a prescription, in this chase for alleviating some need, for
acting on a problem”.
Formulasi
kebijakan mengisyaratkan diperlukannya tindakan yang lebih teknis dengan cara
menerapkan metode penelitian guna mengumpulkan informasi yang diperlukan untuk
merumuskan permasalahan kebijakan dan mencari berbagai alternatif solusi
kebijakan. Berbagai asumsi tentang kebijakan
publik antara lain sering tidak diawali dengan rumusan permasalahan yang
jelas, tidak dimonopoli oleh suatu institusi pemerintah, formulasi dan
reformulasi dapat terjadi secara terus menerus dalam jangka panjang, karena
bersifat kompetisi antara aktor maka fomulasi menimbulkan situasi ada yang
kalah dan menang, tidak terbatas hanya dilakukan oleh satu aktor.
Pengembangan
metoda (formulasi kebijakan) merupakan tahap awal dari kegiatan pembuatan kebijakan
yang melibatkan tidak hanya pihak pemerintah tapi juga lembaga lain di luar
pemerintah sesuai dengan kebutuhan. Kegiatan formulasi kebijakan sebagai inti
dari proses pembuatan kebijakan publik yang mensyaratkan penguasaan ilmu
pengetahuan yang relevan dan teruji itu, akan menghasilkan alternatif-alternatif
kebijakan yang mengarah pada pemecahan masalah-masalah publik yang tercantum
dalam agenda pemerintahan. Pada tahap formulasi kebijakan tersebut berbagai
alternatif kebijakan yang berhasil dikembangkan melalui analisis kebijakan,
kemudian dipilih dan disarankan untuk dipilih oleh pihak yang berkewenangan,
dipilih alternatif terbaik sebagai kebijakan negara.
Faktor-faktor yang mempengaruhi Pembuatan Keputusan/Kebijakan
Menurut
Islamy (2007:25-26) beberapa faktor yang mempengaruhi pembuatan kebijakan
adalah sebagai berikut:
1)
Adanya
pengaruh tekanan-tekanan dari luar
Seringkali administrator
harus membuat keputusan karena adanya tekanan dari luar. Walaupun ada
pendekatan pembuatan keputusan dengan nama “rational
comprehensive)” yang berarti administrator sebagai pembuat keputusan harus
mempertimbangkan alternatif-alternatif yang akan dipilih berdasarkan penilaian
“rasional” semata, tetapi proses dan prosedur pembuatan keputusan itu tidak
dapat dipisahkan dari dunia nyata. Sehingga adanya tekanan-tekanan dari luar
itu ikut berpengaruh terhadap proses pembuatan keputusannya.
2)
Adanya
pengaruh kebiasaan lama (konservatisme)
Kebiasaan lama organisasi
(Nigro menyebutnya dengan istilah “sunk
costs”) seperti kebiasaan investasi modal, sumber-sumber dan waktu sekali
dipergunakan untuk membiayai programa-programa tertentu, cenderung akan selalu
diikuti kebiasaan itu oleh para administrator kendatipun misalnya
keputusan-keputusan yang berkenaan dengan itu telah dikritik sebagai salah dan
perlu diubah. Kebiasaan lama itu akan terus diikuti lebih-lebih kalu suatu
kebijakan yang telah ada dipanddang memuaskan.
3)
Adanya
pengaruh sifat-sifat pribadi
Berbagai macam keputusan
yang dibuat oleh pembuat keputusan banyak dipengaruhi oleh sifat-sifat
pribadinya. Seperti misalnya dalam proses penerimaan/ pengangkatan pegawai baru,
seringkali faktor sifat-sifat pribadi pembuat keputusan berperan besar sekali.
4)
Adanya
pengaruh dari kelompok luar
Lingkungan sosial dan para
pembuat keputusan juga berpengaruh terhadap pembuatan keputusan. Seperti contoh
mengenai masalah pertikaian kerja, pihak-pihak yang bertikai kurang menaruh
respek pada upaya penyelesaian oleh orang dalam, tetapi keputusan-keputusan
yang diambil oleh pihak-pihak yang dianggap dari luar dapat memuaskan mereka.
Seringkali juga pembuatan keputusan dilakukan dengan mempertimbangkan
pengalaman-pengalaman dari orang lain yang sebelumnya berada di luar bidang
pemerintahan.
5)
Adanya
pengaruh keadaan masa lalu
Pengalaman latihan dan
pengalaman (sejarah) pekerjaan yang terdahulu berpengaruh pada pembuat
keputusan. Seperti misalnya, orang sering membuat keputusan untuk tidak
melimpahkan sebagian dari wewenang dan tanggungjawabnya kepada orang lain
Karena khawatir kalau wewenang dan tanggungjawab yang dilimpahkan itu
disalahgunakan. Atau juga orang-orang yang bekerja di kantor pusat sering
membuat keputusan yang tidak sesuai dengan keadaan di lapangan, dan sebagainya.
Di samping adanya
faktor-faktor tersebut di atas, Gerald E. Caiden (1971) dalam Islamy (2007:27)
menyebut adanya beberapa faktor yang menyebabkan sulitnya membuat kebijakan,
yaitu: sulitnya memperoleh informasi yang cukup, bukti-bukti sulit disimpulkan;
adanya pelbagai macam kepentingan yang berbeda mempengaruhi pilihan tindakan
yang berbeda-beda pula; dampak kebijakan sulit dikenali; umpan balik keputusan
bersifat sporadis; proses perumusan
kebijakan tidak dimengerti dengan benar dan sebagainya.
Kesalahan-kesalahan umum
sering terjadi dalam proses pembuatan keputusan menurut Nigro & Nigro dalam
Islamy (2007:27-30) menyebutkan adanya 7 (tujuh) macam kesalahan-kesalahan umum
itu, yaitu:
1)
Cara
berpikir yang sempit (cognitive
nearsightedness)
Adanya kecenderungan manusia
membuat keputusan hanya untuk memenuhi kebutuhan seketika sehingga melupakan
antisipasi ke masa depan. Dan adanya lingkungan pemerintahan yang beranekaragam
telah menyebabkan pejabat pemerintah sering membuat keputusan dengan
dasar-dasar pertimbangan yang sempit dengan tanpa mempertimbangkan implikasinya
ke masa depan. Seringkali pula pembuat keputusan hanya mempertimbangkan satu
aspek permasalahan saja dengan melupakan kaitannya dengan aspek-aspk lain
sehingga gagal mengenali problemanya secara keseluruhan.
2) Adanya
asumsi bahwa masa depan akan mengulangi masa lalu (assumption that future will repeat past)
Banyak anggapan yang
menyatakan bahwa dalam suatu masa yang stabil orang akan bertingkahlaku
sebagaimana para pendahuluannya di masa yang lampau. Tetapi keadaan sekarang
jauh dari stabil, karena banyak orang bertingkahlaku dengan cara yang sangat
mengejutkan. Kendatipun ada perubahan-perubahan yang besar pada perilaku
orang-orang, namun masih banyak pejabat pemerintah yang secara picik/ buta
beranggapan bahwa perubahan-perubahan itu normal dan hal tersebut akan segera
kembali seperti sediakala. Padahal di dalam membuat keputusan para pejabat
pemerintah tersebut harus meramalkan keadaan-keadaan dan peristiwa-peristiwa
yang akan datang yang berbeda dengan masa lampau.
3)
Terlampau
menyederhanakan sesuatu (over
simplification)
Selain adanya kecenderungan
untuk berpikir secara sempit, ada pula kecenderungan pembuat keputusan untuk
terlampau menyederhanakan sesuatu. Misalnya dalam melihat suatu masalah pembuat
keputusan hanya mengamati gejal-gejala masalah tersebut saja dengan tanpa
mencoba mempelajari secara mendalam apa sebab-sebab timbulnya masalah tersebut.
Cara-cara yang dipakai untuk mengatasi masalahpun dengan menerapkan “senjata
pamungkas” yang sebenarnya belum atau “tidak’ perlu dipakai, karena siapa tahu
dengan pola bertindak sederhana hal tersebut tidak sepenuhnya dapat mengatasi
masalah justru mungkin menimbulkan masalah-masalah baru. Pejabat pemerintah
mungkin ada yang menolak “pola bertindak yang sederhana” ini, tetapi selalu
saja membuat pemecahan masalahnya secara sederhana. Padahal tidak ada satu
masalahpun (apalagi masalah yang besar/ fundamental) dapat dipecahkan dengan
pola bertindak yang sederhana ini.
4) Terlampau
menggantungkan pada pengalaman satu orang (overreliance
on one’s own experience)
Pada umumnya banyak orang
meletakkan bobot yang besar pada pengalaman mereka di waktu yang lalu dan
penilaian pribadi mereka. Walaupun seorang pejabat yang berpengalaman akan
mampu membuat keputusan-keputusan yang lebih baik dibanding dengan yang tidak
berpengalaman, tetapi mengandalkan pada pengalaman dari seseorang saja bukanlah
pedoman yang terbaik. Hal ini disebabkan karena keberhasilan seseorang di waktu
yang lampau bukannya karena ia tidak membuat keputusan yang tepat tetapi
hanyalah karena adanya faktor keberuntungan saja.
Sehubungan dengan itu, maka
pembuat keputusan perlu berkonsultasi dengan rekan-rekannya, bawahannya dan
orang-orang lain utnuk menimba pengalaman-pengalaman mereka. Dan yang jelas:
“pembuatan keputusan bersama akan menghasilkan keputusan-keputusan yang lebih
bijaksana” (“shared decision produces
wiser decisions”).
5) Keputusan-keputusan
yang dilandasi oleh pra konsepsi pembuat keputusan (preconceived nations)
Dalam banyak kasus,
keputuan-keputusan seringkali dilandaskan pada prakonsepsinya pembuat
keputusan. Hal ini tidak terlalu salah tetapi jelas tidak jujur.
Keputusan-keputusan administratif akan lebih baik hasilnya kalau didasarkan
pada penemuan-penemuan ilmu sosial. Sayangnya penemuan-penemuan ini sering
diabaikan bila bertentangan dengan gagasan-gagasan/ konsepsi-konsepsi pembuat
keputusan. Pemikiran-pemikiran yang prakonsepsional akan membatasi pemanfaatan
penemuan-penemuan ilmu sosial dalam membuat keputusan di lembaga-lembaga
pemerintahan. Fakta-fakta yang ditemukan oleh ilmu sosial akan sangat berguna
bagi pembuatan keputusan pemerintah.
6) Tidak
adanya keinginan untuk melakukan percobaan (unwillingness
to experiment)
Cara untuk mengetahui apakah
suatu keputusan itu dapat diimplementasikan atau tidak adalah dengan
mengetesnya secara nyata pada ruang lingkup yang kecil (terbatas). Adanya
tekanan waktu, pekerjaan yang menumpuk dan sebagainya menyebabkan pembuat
keputusan tidak punya kesempatan melakukan proyek percobaan (pilot project). Atau mungkin ada
kecurigaan sementara pihak (anggota-anggota legislatif) bahwa apabila pejabat
pemerintah melakukan kegiatan percobaan pada suatu program berarti bahwa
landasan pemikiran dalam penyusun program tersebut kurang baik.
Selain itu kegitan-kegiatan
percobaan dianggap memboros-boroskan uang saja. Pejabat pemerintah kurang
berani bereksperimen karena takut menanggung resiko dan beranggapan bahwa
bereksperimen sama saja halnya dengan berjudi. Karena problema-problema yang
dihadapi pemerintah semakin besar dan kompleks maka pemerinah harus mampu
mendorong pejabat-pejabatnya untuk lebih berani melakukan eksperimen dan berani
menanggung resiko.
7)
Keengganan
untuk membuat keputusan (reluctance to
decide)
Kendatipun mempunyai cukup
fakta-fakta beberapa orang enggan untuk membuat keputusan. Hal ini disebabkan
karena mereka menganggap membuat keputusan itu sebagai tugas yang sangat berat,
penuh resiko, bisa membuat orang frustasi, kurang adanya dukungan dari lembaga
atau atasan terhadap tugas pembuatan keputusan, lemahnya sistem pendelegasian
wewenang untuk membuat keputusan, takut menerima kritikan dari orang lain atas
keputusan yang telah dibuat dan sebagainya.
Aktor-aktor dalam Perumusan Kebijakan
Pemahaman tentang aktor-aktor yang terlibat dalam sebuah kebijakan publik
sebenarnya mengacu pada dua aliran atau pemahaman yaitu kontinentalis dan
anglo-saksonis. Pemahaman
kontinentalis melihat bahwa kebijakan publik adalah turunan dari hukum, bahkan
kadang mempersamakan antara kebijakan publik dan hukum terutama hukum publik
ataupun hukum tata negara, sehingga kita melihatnya sebagai proses interaksi di
antara institusi-institusi negara. Dalam pemahaman ini, kebijakan dilihat
sebagai sebuah produk hukum yang merupakan produk dari negara atau pemerintah
yang tidak melibatkan publik. Sementara pemahaman anglo-sakson memahami kebijakan
publik sebagai turunan dari politik-demokrasi sehingga melihatnya sebagai
sebuah produk interaksi antara negara dan publik, yang memperjuangkan
kepentingan publik sehingga proses pembentukannya harus melibatkan publik sejak
awal hingga akhir. Berdasarkan dua pandangan ini kemudian lahir pandangan
tentang adanya aktor resmi dan aktor tidak resmi. Aktor resmi berhubungan
dengan para perumus kebijakan yang merupakan komponen institusi pemerintah serta aktor tidak resmi yang merupakan para
perumus kebijakan dari komponen non
pemerintah atau publik.
Yang termasuk dalam aktor resmi adalah agen-agen pemerintah
(birokrasi), Presiden
(eksekutif), legislatif, dan yudikatif. Sedangkan yang termasuk dalam kelompok
pemeran serta tidak resmi meliputi kelompok-kelompok kepentingan, partai
politik, dan warga negara secara individu.
Dengan mengacu pada pendapat
beberapa pakar seperti James Anderson (1979), Charles Lindblom (1980), James P.
Lester dan Joseph Stewart, Jr (2000), Budi Winarno (2008:123-133) membuat kesimpulan tentang
beberapa aktor kebijakan sebagai berikut:
1. Aktor
resmi dalam Perumusan Kebijakan
a. Badan-badan
administrasi (agen-agen pemerintah/ birokrasi)
Menurut ilmu politik, sebenarnya badan-badan administrasi hanyalah
sebagai pelaksana dari kebijakan publik, namun kenyataan yang terjadi bahwa
politik dan administrasi telah bercampur aduk menjadi satu dan telah menjadi
aksioma yang diakui kebenarannya. Sehingga pada saat ini, badan-badan administrasi sering terlibat dalam pengembangan kebijakan publik.
Dalam konteks otonomi daerah, badan-badan administrasi di tingkat lokal
yang ikut berperan aktif dalam perumusan kebijakan termasuk kebijakan pemekaran daerah di
tingkat provinsi, kabupaten maupun kecamatan adalah birokrasi lokal. Terkait
dengan kebijakan pemekaran kecamatan, maka badan administrasi yang dominan
adalah bagian tata pemerintahan, bagian hukum, bagian pemerintahan desa serta
instansi terkait lainnya.
b. Presiden
(eksekutif)
Presiden sebagai kepala
eksekutif mempunyai peran yang penting dalam perumusan kebijakan. Kenyataan di
Indonesia menunjukkan bahwa presiden beserta pembantu-pembantunya mempunyai
peran yang penting dalam proses pembentukan kebijakan yang tidak perlu
disangsikan lagi. Hal ini
dimungkinkan oleh sistem konstitusi Indonesia yang memberikan wewenang yang
besar kepada eksekutif untuk menjalankan pemerintahan.
Dalam konteks otonomi daerah, Gubernur, bupati, dan walikota adalah kepala
eksekutif tingkat lokal yang ikut berperan aktif dalam perumusan kebijakan
termasuk kebijakan pemekaran daerah di tingkat provinsi, kabupaten maupun
kecamatan. Terkait dengan kebijakan pemekaran kecamatan,
dan kampung maka bupati sebagai penguasa
daerah adalah pemegang kekuasaan dominan dalam pembuatan keputusan politik
terutama dalam memberi rekomendasi bagi pemekaran suatu wilayah administratif
pemerintahan kecamatan maupun desa.
c. Lembaga
legislatif
Lembaga ini bersama-sama dengan pihak eksekutif (presiden dan
pembantu-pembantunya), memegang peran yang cukup krusial di dalam perumusan
kebijaksanaan. Dengan demikian bersama-sama dengan lembaga eksekutif, lembaga
legislatif memegang peran yang krusial dalam pembuatan keputusan kebijakan.
Suatu Undang-Undang baru akan sah bila telah disahkan oleh lembaga legeslatif.
Dalam kontekas otonomi
daerah di Indonesia, peran DPRD di tingkat kabupaten kota adalah sangat
sentral. Hal ini karena segala kebijakan strategis seperti halnya kebijkan
pemekaran daerah harus mendapat persetujuan DPRD. Terkait dengan pemekaran kecamatan
atau keluarahan/ desa, DPRD memiliki peran sangat penting dalam memberi
persetujuan atau membatalkan keputusan pemerintah.
d. Lembaga yudikatif
Pada dasarnya tinjauan yudisial merupakan kekuasaan pengadilan untuk
menentukan apakah tindakan-tindakan yang diambil oleh cabang-cabang eksekutif
maupun legislatif sesuai dengan konstitusi ataukah tidak. Bila
keeputusan-keputusan tersebut melawan atau bertentangan dengan konstitusi
negara, maka badan yudikatif ini berhak membatalkan atau menyatakan tidak sah
terhadap peraturan atau undang-undang yang telah ditetapkan. Sebagai contoh
lahirnya undang-undang kepailitan telah mendorong keterlibatan yang semakin
besar badan-badan peradilan Indonesia dalam bidang ekonomi.
2. Aktor
tidak resmi dalam Perumusan Kebijakan
Selain para aktor resmi sebagaimana disebutkan di atas, peran para aktor
tidak resmi juga sangat dominan
dalam perumusan kebijakan. Adapun aktor tidak resmi sebagaimana dimaksud
terdiri dari:
a. Kelompok
kepentingan (interest group)
Kelompok kepentingan merupakan aktor tidak resmi yang memainkan peran
penting dalam pembentukan kebijakan disemua negara. Pada
negara yang demokratik, kebebasan kelompok kepentingan untuk mempengaruhi
kebijakan sangat besar. Hal ini disebabkan karena pada negara yang demokratis,
kebebasan masyarakat untuk berekspresi dan menyampaikan pendapat sangat luas di
banding pada negara yang otoriter. Dalam
konteks pemekaran pada otonomi daerah, kelompok-kelompok yang memiliki
kepentingan ekonomi seperti gabungan
pengusaha industri kayu, gabungan pengusaha konstruski dan lain-lain sangat besar pengaruhnya mengingat wilayah
operasi bisnisnya kebanyakan ada di daerah.
b. Partai politik
Di dalam masyarakat moderen, partai-partai politik sering melakukan
”agregasi kepentingan”. Partai-partai
tersebut berusaha untuk mengubah tuntutan-tuntutan tertentu dari
kelompok-kelompok kepentingan menjadi alternatif-alternatif kebijakan. Ukuran
partai politik yang bersangkutan akan menentukan cara partai politik tersebut
dalam mengagregasikan kepentingan.
Dalam konteks otonomi daerah, peran Partai Politik sangat dominan karena
kebijakan publik sangat terkait langsung dengan kepentingan dari para konstituen.
Terkait dengan pemekaran wilayah
misalnya, partai politik akan melakukan posisi tawar kepentingan kepada para
konstituen maupun non konstituen untuk memperjuangkan pemekaran daerah melalui
jalur politik di legislatif. Inilah sebuah fenomena politik yang menarik di hampir semua daerah di Indonesia
pada saat ini.
c. Warga
negara individu
Dalam pembahasan mengenai pembuatan kebijakan, warga negara individu
sering diabaikan dalam hubungannnya dengan legislatif, kelompok
kepentingan dan pemeran serta lainnya yang lebih menonjol.
Pengalaman dalam penyelenggaraan otonomi daerah, bahwa peran masyarakat
(warga negara secara individu)
cukup besar dalam mempengaruhi pembuatan kebijakan pemerintah. Tokoh masyarakat
yang memiliki legitimasi masa dapat mempengaruhi bahkan menekan kebijakan
pemerintah tertentu dengan mengatasnamakan masyarakat atau pengikutnya.
Selain pendapat di atas, Charles O. Jones dalam Wahab (2012:88-94)
juga mengelompokkan aktor kebijakan ke dalam empat tipe atau golongan.
Tipe/ golongan dimaksud adalah :
1. Golongan
Rasionalis
Ciri utama dari kebanyakan
golongan aktor rasionalis ialah bahwa dalam melakukan pilihan alternatif kebijakan, mereka selalu menempuh
metode dan langkah-langkah berikut: (1)
mengidentifikasikan masalah; (2) merumuskan tujuan dan menyusunnya dalam
jenjang tertentu; (3) mengidentifikasikan semua alternatif kebijakan; (4) meramalkan
atau memprediksi akibat-akibat dari tiap alternatif; (5) membandingkan
akibat-akibat tersebut dengan selalu mengacu pada tujuan; (6) dan memilih alternatif
terbaik. Berdasarkan ciri-ciri tersebut, maka perilaku golongan/ aktor
rasionalis ini identik dengan peran yang dimainkan oleh para perencana dan
analisis kebijakan yang profesional yang amat terlatih dalam menggunakan
metode-metode rasional apabila menghadapi masalah-masalah publik.
Oleh golongan rasionalis, metode-metode seperti itu sering merupakan
nilai-nilai yang amat dipuja-puja, sehingga tidak heran jika metode-metode itu
yang selalu mereka anjurkan untuk dipergunakan. Dengan metode rasional ini,
diasumsikan bahwa segala tujuan dapat ditetapkan sebelumnya dan data yang serba
lengkap dapat disediakan. Oleh sebab itu, gaya kerja golongan rasionalis, yakni
seorang yang berusaha untuk menganalisis semua aspek dari setiap isu yang muncul
dan menguji setiap alternatif yang mungkin, berikut semua akibat dan
dukungannya terhadap tercapainya tujuan yang telah ditetapkan.
2. Golongan
teknisi
Seorang teknisi pada dasarnya tidak lebih dari seorang rasionalis,
sebab ia adalah seorang yang karena bidang keahliannya atau spesialisasinya
dilibatkan dalam beberapa tahapan proses kebijakan. Golongan teknisi dalam
melaksanakan tugasny aboleh jadi memiliki kebebasan, namun kebebasan ini sebata
spada lingkup pekerjaan dan keahliannya. Biasanya, mereka bekerja di
proyek-proyek yang membutuhkan keahliannya, namun apa yang harus mereka
kerjakan biasanya ditetapkan oleh pihak lain.
Peran yang mereka mainkan dalam hubungan ini adalah sebagai seorang
spesialis atau ahli yang dibutuhkan tenaganya untuk menangani tugas-tugas
tertentu. Nilai-nilai yang mereka yakini adalah nilai-nilai yang berkaitan erat
dengan latar belakang keahlian profesional mereka, misalnya sebagai insinyur
elektro, ahli informatika dan ilmu komputer, ahli fisika, dan ahli statistika.
Tujuan yang ingin dicapai biasanya ditetapkan oleh pihak lain, mungkin oleh
salah satu di antara gologan aktor yang telah kita sebutkan di atas, atau boleh
jadi gabungan dari golongan-golongan aktor tersebut. Gaya kerja dari golongan
teknisi ini agak berlainan jika dibandingkan dengan golongan rasionalis yang
cenderung bersifat komprehensif. Golongan teknisi umumnya menunjukkan rasa
antusiasme dan percaya diri yang tinggi, apabila mereka diminta untuk bekerja
dalam batas-batas pendidikan dan keahliannya, namun cenderung enggan untuk
melakukan pertimbangan-pertimbangan yang amat luas, terlebih yang melampaui
batas-batas keahliannya tersebut.
3. Golongan
inkrementalis
Golongan aktor inkrementalis ini dapat diidentikkan dengan para
politisi. Politisi biasanya cenderung lebih memiliki sikap kritis membuat
kebijakan serta tidak sabar menantikan
berbagai gaya kerja para teknisi walaupun mereka kadang tergantung pada apa
yang dikerjakan oleh para perencana dan teknisi. Golongan inkrementalis umumnya
meragukan bahwa sifat yang komprehensif dan serba rasional itu merupakan
sesuatu yang mungkin dalam dunia yang amat penuh dengan ketidaksempurnaan ini. Golongan
inkrementalis memandang tahap-tahap perkembangan kebijakan dan implementasinya
sebagai suatu rangkaian proses penyesuaian yang terus terhadang hasil akhir,
yang berjangka pendek maupun yang berjangka panjang dari suatu tindakan.
Bagi golongan inkrementalis, informasi dan pengetahuan yang kita miliki
tidak akan pernah mencukupi untuk menghasilkan suatu program kebijakan yang lengkap.
Oleh sebab itu, pada umumnya mereka sudah cukup puas dengan melakukan
perubahan-perubahan kecil. Nilai-nilai yang terkait denagn metode pendekatan
ini ialah hal-hal yang berhubungan dengan masa lampau atau hal-hal yang
berhubungan dengan terpeliharanya status quo yaitu kestabilan dari sistem dan
terpeliharanya kepentingan ekonomi dan politik.
Kebijakan apapun bagi golongan inkrementalis akan cenderung dilihat
sebagai suatu perubahan yang terjadi secara sedikit demi sedikti (gradual changes). Dalam hubungan ini,
tujuan kebijakan dianggap sebagai konsekuensi dari adanya tuntutan-tuntutan,
baik didorong kebutuhan untuk melakukan sesuatu yang baru atau karena kebutuhan
untuk menyesuaikan dengan apa yang sudah dikembangkan dalam teori. Gaya kerja
golongan inkrementalis ini dapat dikategorikan sebagai seseorang yang mampu
melakukan tawar menawar (bergaining)
yakni identitas tuntutan tersebut dan menawarkan kompromi.
4. Golongan
reformis (pembaharu)
Seperti halnya golongan inkrementalis, golongan reformis pada dasarnya
juga mengakui akan terbatasnya informasi dan pengetahuan yang dibutuhkan dalam
proses kebijakan, sekalipun berbeda dalam cara menarik kesimpulan. Golongan
reformis ini sependapat dengan David Easton bahwa kita perlu mengarahkan
perhatian pada persoalan-persoalan yang terjadi pada hari ini untuk memperoleh
jawaban singkat dan cepat dengan memanfaatkan perangkat analisis serta teori-teori
mutakhir yang tersedia, betapapun tidak memadainya perangkat analisis dan
teori-teori tersebut. Dengan demikian, tekanan perhatiannya ada pada tindakan
sekarang, karena urgensi dari persoalan yang dihadapi.
Pendekatan semacam itu umumnya ditempuh oleh para lobbyist (orang-orang yang berperan selaku juru kasak-kusuk/
perunding di parlemen). Nilai-nilai yang mereka junjung tinggi ialah yang
berkaitan dengan upaya untuk melakukan perubahan sosial, terkadang demi
perubahan sosial itu sendiri, namun lebih bersangkutpaut dengan kepentingan
kelompok-kelompok tertentu. Tujuan kebijakan biasanya ditetapkan dalam
lingkungan kelompok-kelompok tersebut, melalui berbagai proses, termasuk
diantaranya atas dasar keyakinan pribadi bahwa hasil akhir dari tindakan
pemerintah sekarang telah melenceng arahnya atau bahkan gagal. Karena itu, gaya
kerja golongan aktor reformis ini umumnya sangat radikal, sering disertai
dengan tindakan-tindakan demonstrasi dan konfrontasi dengan pihak pemerintah.
Melihat perbedaan-perbedaan perilaku keempat golongan aktor yang
terlibat dalam proses kebijakan tersebut, tidak heran jika masing-masing
golongan aktor itu saling mengecam. Golongan rasionalis sering dikecam/dikritik
sebagai tidak memahami kodrat manusia. Braybrooke dan Lindblom dalam Wahab
(2012:93) sebagai penganjur teori inkrementalis, menyatakan bahwa golongan
aktor rasionalis itu terlalu idealistis, sehingga tidak cocok dengan
keterbatasan kemampuan manusia dalam mengatasi masalah. Sementara itu, golongan
aktor teknisi sering dituduh memiliki pandangan yang picik, karena hanya peduli
terhadap masalah-masalah sempit sebatas pada bidang keahliannya semata dan
kurang peduli terhadap masalah-masalah publik yang luas, yang kemungkinan
melampaui bidang keahlian yang dikuasainya. Golongan aktor inkrementalis di
lain pihak, sering dianggap memiliki sikap konservatif. Sebab mereka tidak
terlalu tanggap terhadap perubahan sosial atau bentuk-bentuk inovasi yang lain.
Akhirnya, golongan aktor reformis seringkali dituduh mau enangg sendiri, tidak
sabar, tidak kenal kompromi, dan tidak realistis.
Skema sederhana berikut ini menunjukkan ciri-ciri perilaku dari masing-masing
golongan aktor tadi, beserta kritik-kritik yang dilontrakan orang terhadapnya.
Tabel 1
Skema Aktor-aktor Yang Terlibat Dalam Proses Kebijakan dan Perilakunya
|
KARAKTERISTIK |
|||||
|
Golongan Aktor |
Peran |
Nilai-Nilai |
Tujuan |
Gaya Kerja |
Kritik |
|
Rasionalis |
Analis
Kebijakan/ perencana |
Metode |
Dapat
ditetapkan sebelumnya |
Komprehensif |
Tidak
memahami keterbatasan manusia |
|
Teknisi |
Ahli/ Spesialis |
Pendidikan/ Keahlian |
Ditetapkan
pihak lain |
Eksplisit |
Terlampau
picik |
|
Inkrementalis |
Politisi |
Status Quo |
Karena tuntutan
baru |
Juru tawar
(juru runding) |
Konservatif |
|
Reformis |
Pelobi |
Perubahan sosial
|
Karena masalah
mendesak |
Aktivis |
Tidak
realistis/ tidak kenal kompromi |
Sumber: Charles O Jones (1970) dalam Solichin
Abdul Wahab (2012:94)
Nilai-Nilai yang Berpengaruh dalam Pembuatan Keputusan/Kebijakan
Apakah proses pembuatan keputusan yang dipilih oleh para pembuat keputusan
(decision makers) menganut
model-model rasional komprehensif, inkremental, kepuasan, kualitatif optimal,
sistem, atau mixed scanning, mereka
harus mempunyai landasan untuk melakukan pilihan-pilihan itu. Artinya, para
pembuat keputusan harus mempunyai kriteria-kriteria tertentu untuk menetapkan
pendekatan yang dipakai. Beberapa ”keputusan” yang diambil mungkin merupakan
hasil kesempatan yang memang ada, kurang hati-hati, pilihan-pilihan
serampangan, atau tidak melakukan tindakan yang membuat tindakan-tindakan lain
berlaku, tetapi kebanyakan tindakan yang diambil melibatkan pilihan-pilhan
sadar dari para pembuat keputusan. Persoalannya kemudian adalah kriteria (nilai-nilai
atau ukuran-ukuran) seperti apakah yang mempengaruhi para pembuat keputusan
politik?. Untuk menjawab pertanyaan tersebut, kita akan diperhadapkan pada
banyak faktor yang mempengaruhi para pembuat keputusan, seperti tekanan-tekanan
politik dan sosial, kondisi-kondisi ekonomi, persyaratan-persyaratan
prosedural, komitmen-komitmen sebelumnya, waktu yang sempit dan sebagainya.
Selain itu kita juga harus melihat nilai-nilai pribadi para pembuat keputusan
(Winarno, 2008:133).
Menurut James Anderson dalam
Winarno (2008:133-135) meringkas nilai-nilai yang dapat membantu dalam mengarahkan perilaku
para pembuat keputusan ke dalam lima kategori, yakni:
1. Nilai-nilai
politik
Pembuat keputusan (decision maker)
mungkin menilai alternatif-alternatif kebijakan berdasarkan pada kepentingan
partai politiknya beserta kelompoknya (clientele
group). Keputusan yang dibuat didasarkan pada keuntungan politik dengan
dipandang sebagai sarana untuk mencapai tujuan-tujuan partai atau tujuan-tujuan
kelompok kepentingan. Para ilmuwan politik sering menggunakan perspektif ini
dalam mempelajari dan menilai pembentukan kebijakan. Perspektif lain mungkin
berangkat dari keputusan-keputusan khusus yang dibuat dalam rangka memenuhi
kepentingan-kepentingan seperti misalnya, kelompok buruh yang terorganisir,
petani-petani di pedesaan, atau mungkin juga kelompok-kelompok lain dalam
masyarakat.
2. Nilai-nilai
organisasi
Para pembuat keputusan, khususnya para birokrat mungkin dipengaruhi pula
oleh nilai-nilai organisasi. Organisasi-organisasi seperti badan-badan administratif
menggunakan banyak imbalan (reward)
dan sanksi dalam usahanya untuk mempengaruhi anggota-anggotanya menerima dan
bertindak atas dasar nilai-nilai organisasi yang telah ditentukan. Seberapa jauh hal ini terjadi, keputusan-keputusan individu mungkin diarahkan oleh pertimbangan-pertimbangan
semacam keinginan-keinginan untuk melihat organisasi bisa hidup terus, untuk
memperbesar atau memperluas
program-program dan kegiatan-kegiatannya atau mempertahankan kekuasaannya dan
hak-hak istimewanya.
3. Nilai-nilai
pribadi
Usaha untuk melindungi dan mengembangkan kepentingan ekonomi, reputasi atau
kedudukan seseorang mungkin
pula merupakan kriteria keputusan. Seorang politisi yang menerima suap untuk
membuat keputusan tertentu, seperti pemberian lisensi atau kontrak menjadi
contoh konkrit bagaimana nilai-nilai pribadi berpengaruh dalam pembuatan
keputusan. Di lain pihak, presiden yang mengatakan bahwa ia tidak akan menjadi
presiden pertama yang menyatakan kalah perang dan yang bertindak demikian ini,
mungkin juga dipengaruhi oleh pertimbangan-pertimbangan pribadi seperti keinginan
untuk dicatat dalam sejarah.
4. Nilai-nilai
kebijakan
Para pembuat keputusan politik tidak hanya dipengaruhi oleh
perhitungan-perhitungan keuntungan,
organisasi-organisasi atau pribadi namun para pembuat keputusan mungkin
bertindak dengan baik atas dasar persepsi mereka tentang kepentingan masyarakat
atau kepercayaan-kepercayaan mengenai
apa yang merupakan kebijakan publik secara moral benar atau pantas.
Seorang anggota legislatif memberikan suara mendukung undang-undang hak sipil karena ia berpendapat bahwa tindakannya secara moral benar dan bahwa
kesetaraan (equality) merupakan
tujuan yang diinginkan dari kebijakan publik, sekalipun ia menyadari bahwa
dukungannya itu mempunyai resiko politik.
5. Nilai-nilai
ideologi
Ideologi merupakan seperangkat nilai-nilai dan kepercayaan yang berhubungan
secara logis yang memberikan gambaran
dunia yang disederhanakan dan merupakan pedoman bagi rakyat untuk melakukan
tindakan. Di bekas negara Uni Soviet, ideologi Marxis dan Leninis di pakai paling
tidak sebagai landasan bagi perubahan sosial dan ekonomi. Walaupun di bekas
negara Uni Soviet kadang-kadang meninggalkan ideologi Marxis-Leninis, seperti
penggunaan insentif ekonomi untuk menigkatkan produksi, namun ideologi tersebut
masih merupakan sarana untuk dan melegitimasi tindakan-tindakan kebijakan yang
dilakukan oleh pemerintah di masa yang
lalu. Di banyak negara berkembang seperti di Asia, Afrika dan Timur Tengah,
nasionalisme yakni suatu keinginan dari rakyat atau bangsa untuk memperoleh
otonomi dan perhatian yang mendalam dengan karakteristik yang mereka miliki,
kebutuhan-kebutuhan dan masalah merupakan faktor yang penting dalam membentuk
kebijakan-kebijakan luar negeri dan dalam negeri. Nasionalisme menggerakkan
keinginan dari bangsa-bangsa yang baru untuk memperoleh kemerdekaan dari
bangsa-bangsa bekas penjajah.
Sedangkan menurut Samodra Wibawa,
dkk (1994:21) bahwa nilai-nilai yang diperjuangkan oleh para aktor dalam
kebiajkan publik meliputi:
1. Nilai
politik (political value)
Nilai-nilai politik yang diperjuangkan oleh para aktor meliputi kepentingan
kelompok, golongan atau partai tempat sang aktor berafisilasi. Nilai-Nilai
politik sangat dominan pengaruhnya terhadap sikap dan perilaku para aktor yang
berkarakter sebagai politikus.
2. Nilai-nilai
organisasi (organization value)
Nilai-nilai organisasi yakni nilai untuk mempertahankan organisasi,
memperluas program dan aktivitas organisasi. Nilai ini biasanya sangat kental
pada aktor yang berkarakter atau berprofesi sebagai birokrat, mereka biasanya
mengajukan rancangan kebijakan yang dapat
memekarkan organisasinya, dengan kadang-kadang berlindung di balik ”kepentingan
umum”.
3. Nilai-nilai
Pribadi (personal value),
Nilai-nilai pribadi yakni nilai pada seseorang yang terbentuk karena
sejarah kehidupan pribadinya.
4. Nilai
kebijakan (policy value),
Nilai kebijakan meliputi nilai-nilai moral, keadilan, kebebasan dan lain-lain.
Tes
Formatif
A.
Pilihan Ganda
Pilihlah satu jawaban yang paling tepat!
1. Kegiatan yang akan menghasilkan alternatif-alternatif kebijakan yang
mengarah pada pemecahan masalah-masalah publik yang tercantum dalam agenda
pemerintahan, disebut…
a.
Pembentukan
Kebijakan
b.
Pembentukan
Kebijaksanaan
c.
Perumusan
Kebijakan
d.
Penyusunan
agenda
2. Di bawah
ini adalah faktor-faktor yang mempengaruhi pembuatan kebijakan, disebut…
a.
Pengaruh
sifat-sifat pribadi
b.
Sulitnya
memperoleh informasi yang cukup
c.
Terlampau
menyederhanakan sesuatu
d. Adanya
pelbagai macam kepentingan yang berbeda mempengaruhi pilihan tindakan yang
berbeda-beda pula
3. Nilai-nilai yang meliputi nilai-nilai moral, keadilan, dan
kebebasan disebut...
a.
Political value
b.
Organization value
c.
Personal value
d.
Policy value
4. Di bawah
ini yang termasuk dalam lembaga eksekutif, kecuali…
a.
Presiden
b.
DPR
c.
Gubernur
d.
Bupati/
Walikota
5. Di bawah
ini ada berbagai macam kesalahan-kesalahan umum yang sering terjadi dalam
proses pembuatan keputusan, kecuali…
a.
Cara
berpikir yang sempit
b.
Proses perumusan kebijakan tidak dimengerti dengan benar
c.
Terlampau
menyederhanakan sesuatu
d.
Keengganan
untuk membuat keputusan
6. Nilai
pada seseorang yang terbentuk karena sejarah kehidupan pribadinya, disebut…
a. Political
value
b. Organization
value
c. Personal
value
d. Policy
value
7. Golongan
yang cenderung lebih memiliki sikap kritis membuat kebijakan serta tidak
sabar menantikan berbagai gaya kerja para teknisi walaupun mereka kadang
tergantung pada apa yang dikerjakan oleh para perencana dan teknisi, disebut...
a.
Golongan rasional
b.
Golongan
inkrementalis
c.
Golongan teknisi
d.
Golongan reformis
8. Golongan
yang mengarahkan perhatian pada persoalan-persoalan yang terjadi pada hari
ini untuk memperoleh jawaban singkat dan cepat dengan memanfaatkan perangkat
analisis serta teori-teori mutakhir yang tersedia, betapapun tidak memadainya
perangkat analisis dan teori-teori tersebut, sehingga golongan ini tekanan
perhatiannya ada pada tindakan sekarang, karena urgensi dari persoalan yang
dihadapi, disebut...
a.
Golongan
rasional
b.
Golongan
inkrementalis
c.
Golongan
teknisi
d.
Golongan
reformis
9. Di bawah
ini adalah faktor-faktor yang menyebabkan sulitnya membuat kebijakan, kecuali…
a.
Pengaruh
sifat-sifat pribadi
b.
Sulitnya
memperoleh informasi yang cukup
c.
Dampak
kebijakan sulit dikenali
d. adanya
pelbagai macam kepentingan yang berbeda mempengaruhi pilihan tindakan yang
berbeda-beda pula
10. Nilai-nilai
yang diperjuangkan oleh para aktor meliputi kepentingan kelompok, golongan atau
partai tempat sang aktor berafisilasi, disebut...
a. Political
value
b. Organization
value
c. Personal
value
d. Policy
value
B.
Essay
Untuk memperdalam pemahaman anda mengenai materi di atas, kerjakanlah
pertanyaan berikut!
- Menurut Charles O. Jones mengelompokkan aktor kebijakan ke dalam empat tipe atau golongan. Sebutkan dan jelaskan perbedaan dari keempat tipe/ golongan tersebut!
- Berbagai
macam keputusan yang dibuat oleh pembuat keputusan banyak dipengaruhi oleh
sifat-sifat pribadinya. Seperti misalnya dalam proses penerimaan/ pengangkatan
pegawai baru, seringkali faktor sifat-sifat pribadi pembuat keputusan berperan
besar sekali (lihat di materi Faktor-faktor yang mempengaruhi pembuatan kebijakan
ada 5 dan yang termasuk dalam soal pada point 3). Jelaskan pendapat diatas dengan kata-katamu sendiri!
Daftar Pustaka
Islamy, M.Irfan. 2007. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan
Negara. PT. Bumi Aksara. Jakarta.
Mulyadi, Deddy. 2016. Studi Kebijakan Publik dan Pelayanan Publik.
Konsep dan Aplikasi Proses Kebijakan Publik Berbasis Analisis Bukti untuk
Pelayanan Publik. Edisi Revisi.Penerbit. Alfabeta. Bandung.
Subarsono, AG. 2009. Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori dan
Aplikasi. Penerbit Pustaka Pelajar. Yogyakarta.
Wahab, Solichin Abdul. 2012. Analisis Kebijakan: Dari Formulasi ke
Penyusunan Model-Model Implementasi Kebijakan Publik. PT. Bumi Aksara. Jakarta.
Wibawa. Samodra. 1994. Kebijakan Publik dan Analisis. Intermedia.
Jakarta.
Widodo, Joko. 2009. Analisis Kebijakan Publik: Konsep dan Aplikasi
Analisis Proses Kebijakan Publik. Bayumedia Publishing. Malang.
Winarno, Budi. 2008. Kebijakan Publik. Teori dan Proses. Edisi Revisi.
MedPress. Yogyakarta.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar