KONSEP DASAR EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK

 1. Pendahuluan

1.1 Deskripsi Singkat

Konsep dasar evaluasi kebijakan publik ini berisikan tentang hal-hal dasar yang perlu diketahui oleh mahasiswa yang mempelajari tentang Evaluasi Kebijakan Publik. Adapun isi pokok bahasan ini terdiri dari 5 kegiatan belajar: (1) konsep kebijakan publik yang menguraikan tentang pengertian kebijakan publik, kerangka kerja kebijakan publik dan tahapan-tahapan kebijakan publik, (2) pengertian evaluasi kebijakan publik yang menguraikan tentang pengertian-pengertian dasar evaluasi kebijakan publik, (3) tujuan evaluasi, (4) alasan evaluasi dilakukan, dan (5) sifat evaluasi kebijakan publik.

1.2 Relevansi

Setelah mempelajari pokok bahasan ini diharapkan mahasiswa mampu menjelaskan definisi dan tahapan proses kebijakan publik, mampu menjelaskan secara garis besar konsep dasar dari evaluasi kebijakan publik. Sehingga dengan mempelajari bab ini mahasiswa lebih mudah mempelajari bab-bab selanjutnya yang menjelaskan secara lebih detail elemen-elemen penting dari evaluasi kebijakan publik dan metode apa yang harus digunakan dalam melakukan evaluasi kebijakan publik.

1.3 Capaian Pembelajaran

1.3.1 Capaian Pembelajaran Mata Kuliah

 Mahasiswa mampu memahami dan menjelaskan konsep dasar evaluasi kebijakan publik dari beberapa ahli. Selain itu mahasiswa mampu membedakan antara evaluasi kebijakan publik dan kebijakan publik.

1.3.2 Sub-Capaian Pembelajaran Mata Kuliah

1. Mahasiswa mengetahui dan menjelaskan pengertian kebijakan publik dan evaluasi kebijakan publik serta mampu membedakannya.

2. Mahasiswa mampu menjelaskan tahapan-tahapan dalam proses kebijakan publik.

3. Mahasiwa mampu menjelaskan tujuan dilakukannya evaluasi kebijakan publik.

4. Mahasiswa mampu menjelaskan alasan perlu adanya evaluasi kebijakan publik.

5. Mahasiswa mampu menjelaskan sifat evaluasi kebijakan publik.

1.4 Petunjuk Pembelajaran

Bacalah tiap uraian dengan teliti. Kerjakan semua tes formatif (Pilihan Ganda dan Essay).

2. Penyajian

2.1 Konsep Kebijakan Publik

2.1.1 Pengertian Kebijakan Publik

Studi Kebijakan Publik mulai berkembang pada awal tahun 1970-an terutama dengan terbitnya tulisan Harold D. Laswell tentang Policy Sciences. Fokus utama studi ini adalah pada penyusunan agenda kebijakan, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan, dan evaluasi kebijakan (Asrama, 2009).

Menurut David Easton dalam Suaib (2016:xvi) mengatakan bahwa kebijakan publik adalah pengalokasian nilai-nilai secara sah/ paksa kepada seluruh masyarakat (Public policy is the authoritative allocation of values for the whole society). Adapun kebijakan publik sebagaimana yang dirumuskan oleh Easton merupakan alokasi nilai yang otoritatif oleh seluruh masyarakat. Akan tetapi, hanya pemerintah sajalah yang berbuat secara otoritatif untuk seluruh masyarakat, dan semuanya yang dipilih oleh pemerintah untuk dikerjakan atau untuk tidak dikerjakan adalah hasil-hasil dari nilai-nilai tersebut.

Carl J. Friedrick dalam Suaib (2016:xvi) mengatakan bahwa kebijakan publik adalah serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan usulan kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu (Public policy is a proposed course of action of a person, group, or government within a given environment providing obstacles and opportunities which the policy was proposed to utilize and overcome in an effort to reach a goal or realize an objective or purpose).

Thomas R. Dye (1981:1) dalam AG. Subarsono (2009:2) mengatakan bahwa kebijakan publik adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan (Public policy is whatever governments choose to do or not to do). Sebagai contoh, ketika pemerintah mengetahui bahwa ada jalan raya yang rusak dan pemerintah tidak membuat kebijakan untuk memperbaikinya, ini berarti pemerintah sudah mengambil kebijakan. Definisi kebijakan publik dari Thomas R. Dye tersebut mengandung makna bahwa (1) kebijakan publik tersebut diuat oleh badan pemerintah, bukan organisasi swasta; (2) kebijakan publik menyangkut pilihan yang harus dilakukan atau tidak dilakukan oleh badan pemerintah.

Harold Laswell dan Abraham Kaplan berpendapat bahwa kebijakan publik hendaknya berisi tujuan, nilai-nilai, dan praktik-praktik sosial yang ada dalam masyarakat (Dikutip Dye, 1981 dalam AG. Subarsono, (2009:3). Ini berarti kebijakan publik tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai dan praktik-praktik sosial yang ada dalam masyarakat. Ketika kebijakan publik berisi nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat, maka kebijakan publik tersebut akan mendapat resistensi ketika diimplementasikan. Sebaliknya, suatu kebijakan publik harus mampu mengakomodasikan nilai-nilai dan praktik-praktik yang hidup dan berkembang dalam masyarakat.

James E. Anderson (1979:3) dalam Suaib (2016:xvii) mendefinisikan kebijakan-kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah (Public policies are those policies developed by governmental bodies and officials). Hal ini cenderung mengacu pada persoalan teknis dan administratif saja. Anderson mengartikan kebijakan publik sebagai serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan masalah tertentu. Lebih lanjut dikatakan Anderson ada elemen-elemen penting yang terkandung dalam kebijakan publik antara lain mencakup:

Kebijakan selalu mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu.

1. Kebijakan berisi tindakan atau pola tindakan pejabat-pejabat pemerintah.
2. Kebijakan adalah apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah, dan bukan apa yang bermaksud akkan dilakukan.
3. Kebijakan publik bersifat positif (merupakan tindakan pemerintah mengenai suatu masalah tertentu) dan bersiifat negatif (keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu).
4. Kebijakan publik (positif) selalu berdasarkan pada peraturan perundangan tertentu yang bersifat memaksa (otoritatif).

Dari beberapa definisi ini, dapat dibuat beberapa rumusan pemahaman tentang kebijakan publik.

1. Kebijakan publik tersebut dibuat oleh badan pemerintah yang punya otoritas formal, bukan organisasi swasta. 
2. Kebijakan publik menyangkut pilihan yang harus dilakukan atau tidak dilakukan oleh badan pemerintah.
3. Kebijakan publik adalah kebijakan yang mengatur kehidupan bersama atau kehidupan publik, bukan kehidupan orang seorang atau golongan tertentu. Dalam pengertian ini, kebijakan publik juga mengatur masalah bersama, masalah pribadi atau golongan yang sudah menjadi masalah bersama masyarakat di  daerah itu.
4. Kebijakan publik adalah kebijakan yang dapat memberi manfaat yang besar bagi pengguna tidak langsung terhadap produk yang dihasilkan dari kebijakan itu (konsep eksternalitas).

Berdasarkan rumusan pemahaman terhadap kebijakan publik yang ketiga di atas, terlihat adanya pemahaman terhadap kebijakan publik sebagai pilihan kebijakan pemerintah untuk mensikapi masalah bersama atau masalah pribadi yang telah menjadi masalah bersama. Masalah-masalah sebagaimana dimaksud terkait dengan berbagai sektor atau bidang kehidupan masyarakat. Menurut AG. Subarsono (2009:3),  bidang-bidang kebijakan meliputi bidang pendidikan, pertanian, kesehatan, transportasi, politik, ekonomi, sosial, industri, pertahanan dan sebagainya. Di samping itu, bila dilihat dari segi hirarki pemerintahan maka terdapat kebijakan publik yang bersifat nasional, regional, maupun lokal, seperti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Pemerintah Propinsi, Peraturan Pemerintah Kabupaten/ Kota serta Keputusan Bupati/ Walikota.

Selain pengertian di atas menurut Agustino (2012:9-10) sifat kebijakan publik sebagai bagian dari suatu kegiatan dapat dimengerti secara baik bila dibagi-bagi dalam beberapa kategori, yaitu: policy demands, policy decisions, policy statements, policy outputs dan policy outcomes.

Policy demands atau permintaan kebijakan. Policy demands merupakan permintaan/ kebutuhan/ klaim yang dibuat oleh warga masyarakat secara pribadi/ kelompok dengan resmi dalam sistem politik oleh karena adanya masalah yang mereka rasakan. Permintaan tersebut dapat berupa desakan secara umum kepada pemerintah dimana pemerintah harus melakukan sesuatu atau apapun berupa usulan untuk bertindak dalam masalah tertentu. Keinginan publik akan penyelesaian suatu masalah yang mendorong lahirnya suatu kebijakan publik yang dibuat untuk memuaskan warga, paling tidak sebagian, merupakan hal yang penting untuk dipertimbangkan dalam mempelajari pembentukan kebijakan publik (Agustino, 2012:9-10).

Policy decisions atau putusan kebijakan adalah putusan yang dibuat oleh pejabat publik yang memerintahkan untuk memberi arahan pada kegiatan-kegiatan kebijakan. Yang termasuk didalamnya adalah: keputusan untuk mengeluarkan ketetapan, mengeluarkan atau mengumumkan perintah eksekutif, mengumumkan aturan administratif, atau membuat interpretasi hukum yang penting (Agustino, 2012:9-10).

Policy statements atau pernyataan kebijakan. Policy statements adalah ungkapan secara formal atau artikulasi dari keputusan politik yang telah ditetapkan. Yang termasuk policy statements atau pernyataan kebijakan, adalah: ketetapan legislatif, dekrit dan perintah eksekutif, peraturan administratif, pendapat pengadilan, dan sebagainya. Juga yang termasuk dalam policy statements atau pernyataan kebijakan seperti pada pernyataan dan pidato-pidato yang dilakukan oleh pejabat publik yang menandakan maksud dan tujuan dari pemerintah serta apa yang akan dikerjakan untuk mewujudkannya. Pernyataan kebijakan kadang-kadang dapat membingungkan, hal ini dapat dilihat dalam konflik yang timbul dalam mengartikan suatu ketetapan politik (Agustino, 2012:9-10).

Policy output atau hasil kebijakan adalah ”perwujudan nyata” dari kebijakan publik. Atau sesuatu yang sesungguhnya dikerjakan menurut keputusan atau pernyataan kebijakan. Secara singkat dapat dikatakan bahwa output kebijakan adalah apa yang dikerjakan pemerintah. Policy output atau hasil kebijakan biasanya dititikberatkkan pada pedagang kaki lima, pembangunan jalan raya, perluasan tempat pembuangan (sampah) sementara dan akhir, atau pengerjaan proyek bantuan luar negeri (Agustino, 2012:9-10).

Policy outcomes atau akibat dari kebijakan adalah konsekuensi kebijakan yang diterima masyarakat, baik yang diinginkan atau yang tidak diinginkan, yang berasal dari apa yang dikerjakan atau yang tidak dikerjakan oleh pemerintah. Kebijakan kesejahteraan di Amerika dapat digunakan sebagai contoh dari konsep ini, sangat mudah untuk mengukur output kebijakan kesejahteraan, misalnya seperti: distribusi sanitasi, jumlah orang yang mendapat bantuan, jumlah lapangan pekerjaan yang diberikan pemerintah, dan sebagainya. Tetapi apakah akibat (atau konsekuensi) dari tindakan/ kebijakan kesejahteraan ini? Apakah warga dapat menambah keamanan dan kesenangan pribadinya? Apakah warga mengurangi inisiatifnya manakala diberikan bantuan? Pertanyaan semacam ini mungkin sulit untuk dijawab, tetapi hal ini menarik untuk diperhatikan oleh kita karena dampak kebijakan publik merupakan satu hal yang harus menjadi pusat perhatian sebagai analis kebijakan. Diantara hal lainnya, kita ingin mengetahui apakah kebijakan dapat mencapai apa yang ingin mereka capai. Hal ini merupakan tugas dari evaluasi kebijakan (Agustino, 2012:9-10).

2.1.2 Kerangka Kerja Kebijakan Publik

Kerangka kerja kebijakan publik menurut AG. Subarsono (2009:6-8) akan ditentukan oleh beberapa variabel sebagai berikut:

1. Tujuan yang akan dicapai, ini menyangkut kompleksitas tujuan yang akan dicapai. Apabila tujuan kebijakan semakin kompleks, maka semakin sulit mencapai kinerja kebijakan (policy performance). Sebaliknya apabila tujuan kebijakan semakin sederhana, maka akan semakin mudah pula untuk mencapainya.
2. Preferensi nilai seperti apa yang perlu dipertimbangkan dalam pembuatan kebijakan. Suatu kebijakan yang mengandung berbagai variasi  nilai  akan jauh lebih sulit untuk dicapai dibanding dengan suatu kebijakan yang hanya mengejar satu nilai.
3. Sumberdaya yang mendukung kebijakan. Kinerja suatu kebijakan akan ditentukan oleh sumberdaya financial, material dan infrastruktur lainnya.
4. Kemampuan aktor yang terlibat dalam pembuatan kebijakan. Kualitas dari suatu kebijakan akan dipengaruhi oleh kualitas para aktor yang terlibat dalam proses penetapan kebijakan. Kualitas tersebut akan ditentukan dari tingkat pendidikan, kompetensi dalam bidangnya, pengalaman kerja, dan integritas moral.
5. Lingkungan yang mencakup lingkungan sosial, ekonomi, politik, dan sebagainya. Kinerja dari sebuah kebijakan akan dipengaruhi oleh konteks sosial, ekonomi serta politik tempat kebijakan tersebut diimplementasikan.
6. Strategi yang digunakan untuk mencapai tujuan. Strategi yang digunakan untuk mengimplementasikan suatu kebijakan akan mempengaruhi kinerja dari suatu kebijakan. Strategi yang digunakan dapat bersifat top-down approach dan bottom–up approach, bersifat otoriter atau demokratis.

2.1.3 Tahapan  Proses Kebijakan Publik  

Untuk menjelaskan tahapan proses kebijakan publik, maka penulis mengutip pendapat Ripley (1985) dalam AG. Subarsono (2009:10-12)  bahwa sebuah kebijakan publik melalui tahapan proses sebagaimana tergambar dalam diagram di bawah ini.

Dalam penyusunan agenda kebijakan ada tiga kegiatan yang perlu dilakukan yakni:

Membangun persepsi di kalangan stakeholders  bahwa sebuah fenomena benar-benar dianggap sebagai masalah. Sebab bisa jadi suatu fenomena oleh kelompok masyarakat tertentu dianggap sebagai masalah, tetapi oleh kelompok masyarakat yang lain atau elit politik bukan dianggap sebagai masalah;
Membuat batasan masalah;
Memobilisasi dukungan agar masalah tersebut dapat masuk dalam agenda pemerintah.

Pada tahap formulasi dan legitimasi kebijakan, analis kebijakan perlu mengumpulkan dan menganalisis informasi yang berhubungan dengan masalah yang bersangkutan kemudian berusaha mengembangkan alternatif  kebijakan, membangun dukungan dan melakukan negosiasi sehingga sampai pada sebuah kebijakan terpilih.

Tahap selanjutnya adalah implementasi kebijakan. Pada tahap ini, perlu dukungan sumber daya, dan penyusunan organisasi pelaksana kebijakan. Dalam proses implementasi sering ada mekanisme insentif dan sanksi agar implementasi suatu kebijakan dapat berjalan dengan baik.

Dari tindakan kebijakan akan dihasilkan kinerja dan dampak kebijakan, dan proses selanjutnya adalah evaluasi terhadap implementasi, kinerja, dan dampak kebijakan. Hasil evaluasi ini bermanfaat bagi  penentuan kebijakan baru pada masa yang akan datang, agar kebijakan berikutnya akan menjadi lebih baik dan lebih berhasil.  Pendapat Ripley tentang tahapan proses kebijakan publik di atas jika dibandingkan dengan tahapan proses kebijakan yang diajukan oleh James Anderson (1979:23-24), terlihat sejumlah kesamaan. Adapun tahapan proses kebijakan publik menurut James Anderson adalah:

1. Formulasi masalah (problem formulation):  Apa masalahnya? Apa yang membuat hal tersebut menjadi masalah kebijakan? Bagaimana masalah tersebut dapat masuk dalam agenda pemerintah?
2. Formulasi kebijakan  (formulation):  Bagaimana mengembangkan pilihan-pilihan atau alternatif-alternatif  untuk memecahkan masalah tersebut? Siapa saja yang berpartsisipasi dalam formulasi kebijakan?
3. Penentuan Kebijakan  (adoption): Bagaimana alternatif ditetapkan? Persyaratan / kriteria seperti apa yang harus dipenuhi? Siapa yang akan melaksanakan kebijakan? Bagaimana proses atau strategi untuk melaksanakan kebijakan? Apa isi dari kebijakan yang telah ditetapkan ?
4. Implementasi (Implementation): Siapa yang terlibat dalam implementasi kebijakan? Apa yang mereka kerjakan ? Apa dampak dari isi kebijakan?
5. Evaluasi (evaluation): Bagaimana tingkat keberhasilan atau dampak kebijakan dapat diukur? Siapa yang mengevaluasi kebijakan? Apa konsekuensi dari adanya evaluasi kebijakan? Adakah tuntutan untuk melakukan perubahan atau pembatalan?

Sedangkan Michael Howelt dan M. Ramesh (1995:11) dalam AG. Subarsono (2009:13-14) menyatakan bahwa proses kebijakan publik terdiri dari lima tahapan, yaitu:

1. Penyusunan agenda (agenda setting), yakni suatu proses agar suatu masalah bisa mendapat perhatian dari pemerintah.
2. Formulasi kebijakan (policy formulation), yakni proses perumusan pilihan-pilihan kebijakan oleh pemerintah.
3. Pembuatan kebijakan (decision making), yakni proses ketika pemerintah memilih untuk melakukan suatu tindakan atau tidak melakukan sesuatu tindakan.
4. Implementasi kebijakan (policy implementation), yaitu proses untuk melaksanakan kebijakan supaya mencapai hasil.
5. Evaluasi kebijakan (policy evaluation), yakni proses untuk memonitor dan menilai hasil atau kinerja kebijakan.

Berdasarkan tiga pendapat ahli di atas, terlihat bahwa tahapan proses kebijakan publik secara keseluruhan dapat disimpulkan dalam tiga tahapan utama yaitu: formulasi, implementasi  dan evaluasi.

2.2 Pengertian Evaluasi Kebijakan Publik

Menurut AG. Subarsono (2009:119) evaluasi adalah kegiatan untuk menilai tingkat kinerja suatu kebijakan. Evaluasi  baru dapat dilakukan kalau suatu kebijakan sudah berjalan cukup waktu. Memang tidak ada batasan waktu yang pasti kapan sebuah kebijakan harus dievaluasi. Untuk dapat megetahui, dan dampak suatu kebijakan sudah tentu diperlukan waktu tertentu, misalnya  setelah 5 tahun masa implementasi. Masa evaluasi kebijakan memang berbeda berdasarkan sifat kebijakan,  kebijakan yang bersifat strategis membutuhkan waktu yang lebih lama untuk evaluasi, sebaliknya jika kebijakan lebih bersifat teknis maka evaluasi kebijakan dapat dilakukan dalam kurun waktu yang lebih cepat semenjak diterapkannya kebijakan yang bersangkutan.

Tabel  1.1

            Sifat Kebijakan, Masa Implementasi dan Jangka Waktu Evaluasi

Kebijakan	Sifat Kebijakan	Masa imPlementasi  dan jangka waktu evaluasi
UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah	Strategis	Thn I	Thn II	Thn III	Thn  IV	Thn V
		Sosia lisasi	Pembuatan peraturan pemerintah pelaksana UU	Implementasi  UU	Implemen tasi  UU	Evaluasi
Peraturan Pemerintah tentang Penggunaan helm bagi pengendara kendaraan roda dua	Teknis	Sosia lisasi	Implemen tasi	Evaluasi	Perbaikan  implemen tasi kebijakan	Evaluasi

Sumber: AG. Subarsono (2009:119-120)

Evaluasi kebijakan merupakan kegiatan untuk menilai atau melihat keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan suatu kebijakan publik. Oleh karena itu, evaluasi merupakan kegiatan pemberian nilai atas sesuatu ”fenomena” didalamnya terkandung pengertian nilai (value judgement) tertentu (Mustofadijaja, 2002:45 dalam Widodo, 2009:111). Pertanyaannya adalah fenomena apa yang dinilai. Jawabannya sangat tergantung kepada konteksnya. Manakala konteksnya kebijakan publik, maka fenomena yang dinilai menurut Mustopadijaja (2002:46) dalam Widodo (2009:111) adalah berkaitan dengan ”tujuan, sasaran kebijakan, kelompok sasaran (target groups) yang ingin dipengaruhi, berbagai instrumen kebijakan yang digunakan, responsi dari lingkungan kebijakan, kinerja yang dicapai, dampak yang terjadi, dan sebagainya.

Menurut Muhadjir, (1996) dalam Widodo (2009:112) evaluasi kebijakan publik merupakan suatu proses untuk menilai seberapa jauh suatu kebijakan publik dapat ”membuahkan hasil” yaitu dengan membandingkan antara hasil yang diperoleh dengan tujuan dan/atau target kebijakan publik yang ditentukan. Evaluasi kebijakan publik tidak hanya untuk melihat hasil (outcomes) atau dampak (impacts), akan tetapi dapat pula untuk melihat bagaimana proses pelaksanaan suatu kebijakan dilaksanakan. Dengan kata lain, evaluasi dapat pula digunakan untuk melihat apakah proses pelaksanaan suatu kebijakan telah dilaksanakan sesuai dengan petunjuk teknis/pelaksanaan (guide lines) yang telah ditentukan.

Oleh karena itu evaluasi kebijakan publik dibedakan dalam dua macam tipe. Pertama, tipe evaluasi hasil (outcomes of public policy implementation) merupakan riset yang mendasarkan diri pada tujuan kebijakan. Ukuran keberhasilan pelaksanaan kebijkan adalah sejauh mana apa yang menjadi tujuan program dapat dicapai. Kedua, tipe evaluasi proses (process of public policy implementation), yaitu riset evaluasi yang mendasarkan diri pada petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis). Ukuran keberhasilan pelaksanaan suatu kebijakan adalah kesesuaian proses implementasi suatu kebijakan denagn garis petunjuk (guide lines) yang telah ditetapkan. Bahkan (Mustopadidjaja, 2002:45 dalam Widodo, 2009:112-113) menegaskan bahwa evaluasi kebijakan dapat dilakukan pada tahap pemantauan pelaksanaan, pengawasan, dan pertanggungjawaban.

Evaluasi kinerja pada pemantauan dimaksudkan untuk mendapatkan informasi dini mengenai perkembangan pelaksanaan kebijakan pada momentum atau dalam jangka waktu tertentu sehingga dapat dketahui hal-hal yang perlu diperbaiki, baik mengenai sistem dan proses pelaksanaan maupun kebijakan itu sendiri, agar rumusan kebijakan lebih tepat, pelaksanaan kebijakan dapat berjalan dengan baik, dan tujuan kebijakan dapat dicapai lebih optimal. Selain itu, evaluasi kinerja pada pemantauan ini juga diperoleh identifikasi kelemahan kebijakan dan penyimpangan terhadap sistem dan proses pelaksanaan kebijakan, serta saran koreksi terhadap penyimpangan pelaksanaan ataupun terhadap kebijakan itu sendiri. Evaluasi kinerja dalam rangka pengawasan harus dapat memberikan informasi objektif mengenai tingkat capaian pelaksanaan kebijakan pada momentum atau dalam jangka waktu tertentu mengenai kekeliruan atau penyimpangan yang terjadi dalam pelaksanaan kebijakan, serat rekomendasi mengenai tindak lanjut hasil temuan pengawasan. Evaluasi kinerja pada tahap pertanggungjawaban harus dapat memberikan dan analisis objektif mengenai perkembangan pelaksanaan, perubahan atau penyesuaian yang telah dilakukan berikut alasannya dan penilaian tingkat capaian kinerja dalam jangka waktu tertentu.

Menurut Jones (1996) dalam Widodo (2009:113), mengartikan evaluasi sebagai ”... an activity designed to judge the merits of government policies which varies significantly in the specification of object, the techniques of measurement, and the methods analysis”. Evaluasi kebijakan publik merupakan suatu aktivitas yang dirancang untuk menilai hasil-hasil kebijakan pemerintah yang mempunyai perbedaan yang sangat penting dalam spesifikasi objeknya, teknik-teknik pengukurannya, dan metode analisisnya. Oleh karena itu, kegiatan spesifikasi, pengukuran, analisis, dan rekomendasi adalah mencirikan segala bentuk evaluasi. Spesifikasi merupakan kegiatan yang penting sehingga mengacu pada identifikasi tujuan serta kriteria yang harus dievaluasidalam suatu proses atau kebijakan tertentu. Dengan demikian, spesifikasi adalah aktifitas evaluasi yang tercepat yaiu cara dimana ”manfaat” harus dinilai atau dipertimbangkan. Pengukuran (measurement) secara sederhana mengacu pada pengumpulan informasi yang relevan dengan tujuan kebijakan. Analisis adalah penyerapan dan penggunaan informasi yang dikumpulkan guna membuat kesimpulan. Rekomendasi merupakan aktifitas terakhir dari evaluasi kebijakan publik, yaitu suatu penentuan apa yang seharusnya dilakukan selanjutnya.

Menurut Moekijat (1995:180) dalam Suaib (2016:107) evaluasi adalah usaha-usaha untuk menyelidiki apakah program yang dilaksanakan sesuai dengan apa yang diinginkan ataukah tidak. Sedangkan Bryan & White (1987) dalam Suaib (2016:107) mendefinisikan evaluasi sebagai upaya untuk mendokumentasi apa yang terjadi dan juga mengapa hal itu terjadi. Idealnya suatu proyek dirancang untuk menentukan hubungan sebab akibat itu, dan dengan demikian pemikiran ke depan mengenai evaluasi merupakan upaya mengetahui apakah kaitan itu sungguh-sungguh ada.

Nachmias seperti yang dikutip Howlett dan Remesh dalam Suaib (2016:108) menyatakan bahwa evaluasi kebijakan sebagai tujuan yang sistematik, pemahaman empirik terhadap berbagai dampak dari kebijakan-kebijakan yang sedang berlangsung dan target program publik mereka sendiri, dalam pengertian untuk mencapai tujuan-tujuan yang dimaksud (…. Public policy evaluations as the objective systematic, empirical examination of the effects ongoing policies and public program have on their targets in terms of the goal they are mean to achieve).

Kegiatan evaluasi ini dalam beberapa hal mirip dengan pengawasan, pengendalian, penyeliaan, supervisi, kontrol dan pemonitoran. Dimana pelaku utamanya adalah pemerintah. Akan tetapi seringkali pelaku yang lain seperti lembaga penelitian yang independen partai politik dan tokoh-tokoh masyarakat juga melakukan evaluasi. Tujuan masing-masing dapat berbeda-beda, misalnya untuk menunjukkan kegagalan kebijakan sehingga pemerintah dinilai tidak efektif atau bahkan dinilai korup. Mungkin juga evaluasi dilakukan untuk menunjukkan ketidakadilan yang melekat pada kebijaksanaan tersebut. Sesungguhnya demikian, apa yang dilakukan oleh seseorang ketika melakukan evaluasi dapat dikatakan tidak saling berbeda.

Beberapa persoalan yang harus dijawab oleh suatu kegiatan evaluasi adalah sebagai berikut (Rippley, 1985 dalam Wibawa, Dkk, 1994:8-9 dalam Suaib (2016:109):

• Kelompok dan kepentingan mana yang memiliki akses di dalam pembuatan kebijakan?
• Apakah proses pembuatannya cukup rinci, terbuka dan memenuhi prosedur?
• Apakah program didesain secara logis?
• Apakah sumberdaya yang memadai menjadi input program telah cukup memadai untuk menjadi tujuan?
• Apakah standar implementasi yang baik menurut kebijakan tersebut?
• Apakah program dilaksanakan sesuai standar efisiensi dan ekonomi?
• Apakah uang digunakan dengan jujur dan tepat?
• Apakah kelompok sasaran memperoleh pelayanan dan barang seperti yang didesain dalam program?
• Apakah dampaknya, baik yang diharapkan maupun yang tidak diharapkan, terhadap masyarakat?
• Kapan tindakan program dilakukan dampaknya diterima oleh masyarakat?
• Apakah tindakan dan dampak tersebut sesaui dengan yang diharapkan?

Sementara itu Kasley dan Kumar (1987 dalam Wibawa, 1994:9 dalam Suaib (2016:109) menyarankan 3 (tiga) pertanyaan sebagai berikut:

1. Siapa yang memperoleh akses terhadap input dan output proyek?
2. Bagaimana mereka bereaksi terhadap proyek tersebut?
3. Bagaimana proyek tersebut mempengaruhi perilaku mereka?

Dari berbagai persoalan tersebut, evaluasi kebijakan kiranya bermaksud mengetahui 4 (empat) aspek, yaitu:

1. Proses pembuatan kebijakan
2. Proses implementasi kebijakan
3. Konsekuensi kebijakan
4. Efektivitas dampak kebijakan.

Keempat aspek pengamatan di atas inilah yang mendorong perlu diadakannya suatu evaluasi dalam setiap kebijakan, baik pada dimensi hukum dan terutama kelogisannya dalam mencapai tujuan, maupun konteks kebijakan – kondisi lingkungan yang mempengaruhi seluruh proses kebijakan.

2.3 Tujuan Evaluasi

Menurut AG. Subarsono (2009:120-121) evaluasi  memiliki beberapa tujuan yang dapat dirinci sebagai berikut  :

1. Menentukan tingkat kinerja suatu kebijakan. Melalui evaluasi maka dapat diketahui derajad pencapaian tujuan dan sasaran kebijakan.
2. Mengukur tingkat efisiensi suatu kebijakan. Dengan evaluasi juga dapat diketahui berapa biaya dan manfaat  dari suatu kebijakan.
3. Mengukur tingkat keluaran (outcome) suatu kebijakan. Salah satu tujuan evaluasi adalah  mengukur berapa besar dan kualitas pengeluaran  atau output dari suatu kebijakan.
4. Mengukur suatu dampak kebijakan. Pada tahap lebih lanjut, evaluasi ditunjukan untuk melihat dampak dari suatu kebijakan, baik dampak positif maupun dampak negatif.
5. Untuk mengetahui apabila ada penyimpangan. Evaluasi bertujuan untuk mengetahui adanya penyimpangan-penyimpangan yang mungkin terjadi, dengan cara membandingkan antara tujuan dan sasaran dengan pencapian target.
6. Sebagai bahan masukan (input) untuk kebijakan yang akan datang. Tujuan akhir dari evaluasi adalah memberikan masukan bagi proses kebijakan kedepan agar dihasilkan kebijakan yang lebih baik.

 

Keterangan gambar:

• Input adalah bahan baku (raw materials) yang digunakan sebagai bahan masukan dalam sebuah sistem kebijakan. Input tersebut dapat berupa  sumber daya manusia, sumber daya finansial, tuntutan-tuntutan, dukungan masyarakat.
• Sistem politik melalui aktornya melakukan proses konversi dari input menjadi output. Selama konversi ini terjadi bargaining dan negosiasi antar para aktor yang terlibat dalam pembuatan kebijakan, yang masing-masing memiliki kepentingan yang mungkin berbeda dan atau bisa sama. Output yang merupakan hasil dari konversi sebetulnya merupakan resultante dari tarik menarik antar kepentingan para aktor yang terlibat dalam pembuatan kebijakan. Dalam pandangan teori kelompok (group model), sebuah kebijakan akan lebih banyak berisi preferensi kelompok yang kuat dan menjauh dari keinginan kelompok yang lemah (Dye, 1981).
• Ouput adalah keluaran dari sebuah sistem kebijakan, yang dapat berupa peraturan, kebijakan, pelayanan/ jasa, dan program. Sebagai contoh, output dari Proyek irigasi, adalah tersedianya saluran irigasi sepanjang sekian km.
• Outcome adalah hasil suatu kebijakan dalam jangka waktu tertentu sebagai akibat diimplementasikannya suatu kebijakan. Contoh: Proyek irigasi, maka outcomes-nya adalah tersedianya supplai air berjumlah sekian kubik, peningkatan jumlah luas sawah yang mendapat irigasi.  
• Impact (dampak) adalah akibat lebih jauh pada masyarakat sebagai konsekuensi adanya kebijakan yang diimplementasikan. Contoh Proyek irigasi, maka dampaknya adalah meningkatnya frekuensi tanam padi, kenaikan tingkat produksi, dan meningkatnya pendapatan petani.  

 2.4 Alasan Evaluasi Kebijakan

Pertanyaan pertama yang harus mendapat jawaban adalah kenapa perlu ada evaluasi? Bukankah dengan diimplementasikannya suatu kebijakan sudah cukup, karena dengan evaluasi hanya membuang biaya dan tenaga. Tentu saja untuk keperluan jangka panjang dan untuk kepentingan berkelanjutan (sustainable) suatu program, evaluasi sangat diperlukan. Dengan evaluasi, kebijakan-kebijakan kedepan akan lebih baik dan tidak mengurangi kesalahan yang sama. Menurut AG. Subarsono (2009:123-124) ada beberapa argumen perlunya evaluasi yaitu:

1. Untuk mengetahui tingkat efektivitas suatu kebijakan, yakni berapa jauh suatu kebijakan mencapai tujuannya.
2. Mengetahui apakah suatu kebijakan berhasil atau gagal. Dengan melihat efektivitasnya, maka dapat disimpulkan apakah suatu kebijakan berhasi atau gagal.
3. Memenuhi aspek akuntabilitas publik. Dengan melakukan penilaian kinerja suatu kebijakan, maka dapat dipahami sebagi bentuk pertanggungjawaban pemerintah kepada publik sebagai pemilik dana dan mengambil manfaat dari kebijakan dan program pemerintah.
4. Menunjukan kepada stakeholders manfaat suatu kebijakan. Para stakeholders, terutama kelompok sasaran tidak mengetahui secara pasti manfaat dari suatu kebijakan atau program.
5. Agar tidak mengulangi kesalahan yang sama. Pada akhirnya, evaluasi kebijakan bermanfaat memberikan masukan bagi proses pengambilan kebijakan yang akan datang agar tidak mengulangi kesalahan yang sama. Sebaliknya, dari hasil evaluasi diharapkan dapat ditetapkan kebijakan yang lebih baik.

2.5 Sifat Evaluasi Kebijakan

Gambaran utama evaluasi adalah bahwa evaluasi menghasilkan tuntutan-tuntutan yang bersifat evaluative. Di sini pertanyaan utamanya bukan mengenai fakta (apa yang terjadi?), proses (bagaimana terjadinya?), atau penyebab (mengapa terjadi?), tetapi nilai (berapa nilainya?). Karena itu evaluasi mempunyai sejumlah karakteristik yang membedakannya dari metode-metode analisis kebijakan lainnya (Dunn, 1998:610 dalam Mulyadi, 2016:122-123):

1. Fokus Nilai, evaluasi ditujukan kepada pemberian nilai terhadap manfaat atau kegunaan dari suatu kegiatan, program atau kebijakan.
2. Interdependensi Fakta-Nilai, hasil evaluasi tidak hanya tergantung pada bukti-bukti (fakta) tetapi juga terhadap nilai.
3. Orientasi masa kini dan masa lalu, evaluasi mempersoalkan hasil sekarang dan masa lalu. Evaluasi bersifat retrospektif dan setelah aksi-aksi dilakukan (ex post). Rekoemndasi yang jga mencakup premis-premis nilai, bersifat prospektif dan dibuat sebelum aksi-aksi dilakukan (ex ante)
4. Dualitas Nilai. Nilai-nilai yang mendasari tuntutan evaluasi mempunyai kualitas ganda, karena mereka dipandang sebagai tujuan dan sekaligus cara. Evaluasi sama dengan rekomendasi sejauh berkenaan dengan nilai yang ada (misalnya kesehatan) dapat diangap sebagai intrinsik (diperlukan bagi dirinya) ataupun ekstrinsik (diperlukan karena hal itu mempengaruhi pencapaian tujuan-tujuan lain).

3. Penutup

3.1 Rangkuman

Dari beberapa definisi tentang kebijakan publik maka dapat dibuat beberapa rumusan pemahaman tentang kebijakan publik, yaitu (1) Kebijakan publik tersebut dibuat oleh badan pemerintah yang punya otoritas formal, bukan organisasi swasta; (2) Kebijakan publik menyangkut pilihan yang harus dilakukan atau tidak dilakukan oleh badan pemerintah; (3) Kebijakan publik adalah kebijakan yang mengatur kehidupan bersama atau kehidupan publik, bukan kehidupan orang seorang atau golongan tertentu. Dalam pengertian ini, kebijakan publik juga mengatur masalah bersama, masalah pribadi atau golongan yang sudah menjadi masalah bersama masyarakat di daerah itu; dan (4) Kebijakan publik adalah kebijakan yang dapat memberi manfaat yang besar bagi pengguna tidak langsung terhadap produk yang dihasilkan dari kebijakan itu (konsep eksternalitas).

Evaluasi kebijakan merupakan kegiatan untuk menilai atau melihat keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan suatu kebijakan publik. Oleh karena itu, evaluasi merupakan kegiatan pemberian nilai atas sesuatu ”fenomena” didalamnya terkandung pengertian nilai (value judgement) tertentu (Mustofadijaja, 2002:45 dalam Widodo, 2009:111). Pertanyaannya adalah fenomena apa yang dinilai. Jawabannya sangat tergantung kepada konteksnya. Manakala konteksnya kebijakan publik, maka fenomena yang dinilai menurut Mustopadijaja (2002:46) dalam Widodo (2009:111) adalah berkaitan dengan ”tujuan, sasaran kebijakan, kelompok sasaran (target groups) yang ingin dipengaruhi, berbagai instrumen kebijakan yang digunakan, responsi dari lingkungan kebijakan, kinerja yang dicapai, dampak yang terjadi, dan sebagainya.

Evaluasi  memiliki beberapa tujuan yang dapat dirinci sebagai berikut: (1) Menentukan tingkat kinerja suatu kebijakan; (2) Mengukur tingkat efisiensi suatu kebijakan; (3) Mengukur tingkat keluaran (outcome) suatu kebijakan; dan (4) Mengukur suatu dampak kebijakan; dan (5) Mengetahui apabila ada penyimpangan; dan (6) Sebagai bahan masukan (input) untuk kebijakan yang akan datang.

Sifat evaluasi kebijakan publik adalah focus nilai, interdependensi fakta-nilai, orientasi masa kini dan dualitas nilai.

3.2 Tes Formatif

A. Pilihan Ganda

Pilhlah satu jawaban yang paling tepat!

1.  Suatu proses agar suatu masalah bisa mendapat perhatian dari pemerintah disebut…

a. Evaluasi kebijakan

b. Implementasi kebijakan

c. Formulasi kebijakan

d. Penyusunan agenda

2.  Di bawah ini adalah ciri-ciri dari kebijakan publik, kecuali…

a. Kebijakan publik tersebut tidak dibuat oleh organisasi swasta

b. Kebijakan publik tidak dibuat oleh badan pemerintah yang punya otoritas formal

c. Kebijakan publik adalah kebijakan yang mengatur kehidupan bersama

d. Kebijakan publik menyangkut pilihan yang harus dilakukan atau tidak dilakukan oleh badan pemerintah.

3.  Apa yang dilakukan ataupun tidak dilakukan oleh organisasi publik sering disebut dengan…

a. Masalah publik

b. Kebijakan Publik

c. Manajemen Publik

d. Evaluasi Kebijakan

4.  Evaluasi kebijakan yang memperoleh identifikasi kelemahan kebijakan dan penyimpangan terhadap sistem dan proses pelaksanaan kebijakan, serta saran koreksi terhadap penyimpangan pelaksanaan ataupun terhadap kebijakan itu sendiri, disebut….

a. Evaluasi kebijakan pada pemantauan pelaksanaan

b. Evaluasi kebijakan pada pengawasan

c. Evaluasi kebijakan pada pertanggungjawaban

d. Evaluasi kebijakan pada kinerja

5.  Dalam penyusunan agenda kebijakan ada tiga kegiatan yang perlu dilakukan, kecuali…

a. Membangun persepsi di kalangan stakeholders bahwa sebuah fenomena benar-benar dianggap sebagai masalah.

b. Membuat batasan masalah.

c. Mengembangkan alternatif kebijakan.

d. Memobilisasi dukungan agar masalah tersebut dapat masuk dalam agenda pemerintah.

6.  Suatu proses untuk menilai seberapa jauh suatu kebijakan publik dapat ”membuahkan hasil” yaitu dengan membandingkan antara hasil yang diperoleh dengan tujuan dan/atau target kebijakan publik yang ditentukan disebut...

a. Masalah publik

b. Kebijakan Publik

c. Manajemen Publik

d. Evaluasi Kebijakan

7.  Di bawah ini adalah tujuan dari evaluasi kebijakan dilakukan, kecuali…

a. Menentukan tingkat kinerja suatu kebijakan.

b. Mengukur tingkat keluaran (outcome) satu kebijakan.

c. Untuk mengetahui apabila ada penyimpangan.

d. Untuk menyusun agenda setting.

8.  Hasil kebijakan yang biasanya dititikberatkkan pada pedagang kaki lima, pembangunan jalan raya, perluasan tempat pembuangan (sampah) sementara dan akhir, atau pengerjaan proyek bantuan luar negeri, disebut…

a. Policy demands 

b. Policy decisions

c. Policy outputs

d. Policy outcomes

9.  Permintaan/ kebutuhan/ klaim yang dibuat oleh warga masyarakat secara pribadi/ kelompok dengan resmi dalam sistem politik oleh karena adanya masalah yang mereka rasakan, disebut…

a. Policy demands 

b. Policy decisions

c. Policy outputs

d. Policy outcomes

10. Akibat lebih jauh pada masyarakat sebagai konsekuensi adanya kebijakan yang diimplementasikan, disebut…

a. Input

b. Output

c. Outcomes

d. Impact

B. Esay

Untuk memperdalam pemahaman anda mengenai materi di atas, kerjakanlah pertanyaan berikut!

1.  James E. Anderson mengartikan kebijakan publik sebagai serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan masalah tertentu. Jelaskan pengertian tersebut!

2.  Menurut Muhadjir evaluasi kebijakan publik merupakan suatu proses untuk menilai seberapa jauh suatu kebijakan publik dapat ”membuahkan hasil” yaitu dengan membandingkan antara hasil yang diperoleh dengan tujuan dan/atau target kebijakan publik yang ditentukan. Jelaskan pengertian tersebut!

3.  Jelaskan perbedaan antara kebijakan publik dan evaluasi kebijakan publik!

4. Evaluasi kebijakan dapat dilakukan pada tahap pemantauan pelaksanaan, pengawasan, dan pertanggungjawaban. Jelaskan perbedaan dari ketiga tahapan tersebut disertai contoh yang nyata.

5.  Jelaskan sifat dari evaluasi kebijakan publik?

Daftar Pustaka

Agustino, Leo. 2012. Dasar-dasar Kebijakan Publik. Alfabeta. Bandung.

Asmara, Qiqi. 2009. Evaluasi Implementasi Kebijakan Penyediaan Pembangkit Listrik Tenaga Nuklir sebagai Energi Alternatif. Tesis, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Indonesia.

Mulyadi, Deddy. 2016. Studi Kebijakan Publik dan Pelayanan Publik: Konsep dan Aplikasi Proses Kebijakan Publik berbasis Analisis Bukti untuk Pelayanan Publik. Bandung. Penerbit: Alfabeta.

Santoso, Purwo. 2010. Modul Pembelajaran Analisis Kebijakan Publik. PolGov. Research Centre for Politics and Government. Jurusan Politik dan Pemerintahan. FISIPOL UGM.

Suaib, Muhammad Ridha. 2016. Pengantar Kebijakan Publik. Calpulis. Yogyakarta.

Subarsono, AG. 2009. Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori dan Aplikasi. Pustaka Pelajar. Yogyakarta.

Widodo, Joko. 2009. Analisis Kebijakan Publik: Konsep dan Aplikasi Analisis Proses Kebijakan Publik. Bayumedia Publishing. Malang.